澳大利亚对华预制钢结构启动保障措施调查：法律解析与企业应对指南
一、案件重要节点
2026年1月23日，WTO保障措施委员会发布澳大利亚代表团向其提交的保障措施通报（G/SG/N/6/AUS/5）。2026年1月23日，澳大利亚调查机关（Productivity Commission，PC）对进口预制钢结构（Fabricated Structural Steel）发起保障措施调查。涉案产品的澳大利亚海关编码为730810和730890。预计终裁将于10个月内作出。
二、什么是保障措施？
保障措施是与反倾销、反补贴并列的WTO所允许的三种贸易救济措施之一。
保障措施是指在产品进口激增，对进口国国内生产相似产品或生产与进口产品相竞争产品的国内产业造成了严重损害或严重损害威胁的情况下，进口国政府暂时采取的进口限制措施。
进口激增指的是某一产品的进口在一定时间内大量增加，既可以是进口的绝对增长，也可以是进口相对于国内生产或者消费的相对增长。当进口激增并给本国产业造成严重损害或严重损害威胁时，一国政府通过暂时限制进口产品的手段，采取提高关税（如征收附加税）或是实施数量限制（配额）等临时性的贸易限制措施来减少进口，为国内的产业赢得调整的机会，提高生产效率，在将来具备与外国产品竞争的实力，经过一段时间以后，还可以再取消这些临时性的贸易限制措施。
保障措施跟反倾销、反补贴的区别：（1）保障措施的实施对象是对所有来源的进口产品，不针对某个特定企业或者特定国家的进口，又称为“全球保障措施”；（2）保障措施可以针对公平贸易，反倾销、反补贴针对不公平进口贸易，保障措施只考虑进口产品对进口国市场的影响，而不论进口销售是否是在公平的基础上进行。
三、澳大利亚启动保障措施调查的基本情况及G/SG/N/6/AUS/5通报解读
（一）澳大利亚启动保障措施调查的基本情况
1.启动调查的理由
澳大利亚国内钢铁产业（申请人）认为，近年来进口的预制钢结构产品数量激增、价格低廉，对其国内产业造成了严重损害或威胁。因此，向政府提出申请，要求启动保障措施调查。
申请人提交的证明“损害”主张的关键证据：
进口增长：2020–2024年，进口量从38.9万吨增至54万吨（+38.7%）
市场渗透率：进口占国内供应比例从15%（2020–21）升至26%（2022–23）
价格压制：进口价格仅为全球均价的50%–70%
国内产业受损：2023–2024年产量下降12%（74.4万→65.9万吨）
原因归因：第三方贸易救济措施+全球钢铁产能过剩→“不可预见的发展”
2.产品
产品：预制钢结构（HS 7308.10,7308.90）
3.调查机构
法定调查机构——生产力委员会（Productivity Commission，PC）
4.调查程序
PC的第一份通函/议题文件将提供有关人士如何参与调查的资料。该文件将包括有关各方提交的日期，将在澳大利亚生产力委员会官网公布。
听证会的时间和地点暂亦未确定，也将通过上述网站公布。
5.其他
新西兰和新加坡被明确排除在调查和可能的措施之外，因其与澳大利亚签有自由贸易协定（CER和SAFTA）。其他自贸伙伴（如韩国、日本、英国等）是否豁免，将视具体条款而定。
（二）G/SG/N/6/AUS/5通报解读
1.进口增长
在保障措施框架下，“进口增长”指调查期内涉案产品进口数量的绝对或相对上升，通常以同比或跨期增长率表示。进口增长是触发保障措施调查的首要门槛条件。它用于初步判断是否存在“不可预见的发展”导致进口增加，并为后续分析“严重损害”提供时间序列基础。
申请人指出，2020–2024年FSS进口量从38.9万吨增至54万吨，增幅38.7%。表面看呈上升趋势，但该增长跨越四年周期，年均复合增长率仅约8.4%，缺乏“突发性”与“急剧性”。若同期澳大利亚FSS总需求同步扩张（如基建投资上升），则此增长更可能反映正常贸易流动，而非异常冲击。因此，该数据虽被用作启动调查的依据，但在后续“严重损害”认定阶段，其证明力可能因不符合WTO判例标准而被削弱。
2.市场渗透率（Market Penetration Rate）
在保障措施调查中，市场渗透率是一个关键的经济指标，用于评估进口产品对国内市场的冲击程度。它通常被用来佐证“进口激增”是否实质性地侵蚀了国内产业的市场份额，从而支持“严重损害”或“严重损害威胁”的认定。
最常用且被WTO认可的计算方式为：市场渗透率=进口量/国内表观消费量×100%。其中，进口量（Imports）是指调查期内从被调查国家（或全球，视情况而定）进口的涉案产品数量（通常按重量或金额）。国内表观消费量（Apparent Domestic Consumption）=国内产量+进口量−出口量。
在保障措施调查中，市场渗透率的作用是量化进口产品对国内市场的“侵占程度”，为“严重损害”提供结构性证据。在澳大利亚FSS案中，该指标从15%升至26%，成为启动调查的关键依据之一。
3.价格压制（Price Suppression/Depression）
“价格压制”指进口产品以显著低于国内售价或国际基准价的水平销售，从而压低或抑制本土市场价格的现象。常见衡量方式包括：进口单价vs.国内平均售价；进口单价vs.第三国出口均价（如CRU、Platts指数）；价格差距持续时间与幅度。
尽管保障措施不以“倾销”为前提，但价格因素仍可作为损害表现形式之一，用于佐证进口对国内产业盈利能力的侵蚀。然而，低价本身不等于损害，必须证明该低价直接导致利润下降、产能闲置或投资减少等结构性后果。此外，若低价源于出口国合法的成本优势（如规模效应、高效供应链），则不构成正当干预理由。
申请人称进口价格仅为“全球均价的50%–70%”，但未说明“全球均价”的统计口径（是否包含高成本地区？是否同规格可比？）。更重要的是，未建立价格与损害之间的因果链条：例如，未证明本土钢厂因进口低价而被迫降价、亏损或裁员。若中国FSS凭借全产业链优势实现低成本，属市场竞争常态，不应成为限制理由。申请人若要证明“严重损害”，还需要对该证据进行细化论证。
4.国内产业受损（Injury to Domestic Industry）
根据《保障措施协定》第4.2条，“严重损害”指对国内产业状况造成“全面且实质性”（overall and substantial）的负面影响，需综合评估以下指标：产量、产能利用率、销售量；市场份额、利润、现金流；就业、工资、投资、库存等。单一指标（如产量下降）不足以构成“严重损害”，必须呈现多维度恶化趋势。这是保障措施成立的核心要件。
即使存在进口激增，若国内产业整体健康（如利润稳定、就业增长），则不得采取限制措施。WTO第4条强调，损害必须是“真实的、非推测性的”，且主要由进口引起（排除其他因素干扰）。
申请人仅指出2023–2024年产量下降12%（74.4万→65.9万吨），但未提供利润、就业、投资等关键指标。若同期澳大利亚建筑业活跃（如政府基建计划推进），FSS总需求上升，则产量下降更可能源于企业主动减产、设备检修或能源成本高企等内部因素，而非进口所致。此外，若行业整体仍保持盈利或市场份额稳定，则单一产量波动不构成“严重损害”。
四、保障措施调查的基本流程与规则依据
（一）概述
WTO关于保障措施的法律规范包括《1994年关贸总协定》第19条和WTO《保障措施协定》。本次调查程序将遵循WTO的上述两份协定，以及发起国澳大利亚内部法《Productivity Commission Act 1998》。
《1994年关贸总协定》第19条是授权条款，它的名称是“对特定产品进口的紧急措施”（Emergency Action on Imports of Particular Products）。该条第1款(a)项规定：如因不能预见的情况和某缔约方因在本协定项下承担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量大量增长并由此对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产商造成严重损害或严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或者撤销或修改减让。
WTO《保障措施协定》规定了保障措施的启动条件、调查方法、实施程序、措施种类和时限，要求保障措施实施方对受影响的其他WTO成员履行通知、磋商的义务，赋予其他WTO成员补偿和中止减让的权利，并对相关争端的处理作出规定。根据《保障措施协定》，实施保障措施应满足以下要件：①进口增加；②国内产业受到严重损害或严重损害威胁；③进口增加是不可预见的；④进口增加与国内产业受到的损害之间存在因果关系。
（二）基本流程
五、应对建议
面对澳大利亚对预制钢结构发起的保障措施调查，相关出口企业应高度重视并及时采取系统性应对策略。
首先，立即开展内部产品合规排查，确认自身出口产品是否落入本次调查范围。澳大利亚明确将涉案产品限定在海关编码7308.10和7308.90项下，主要涵盖已焊接成型的结构钢构件。若企业出口的是未经深加工的钢板或型材，则不在此次调查之列；但若产品已具备特定工程用途的预制特征，则极有可能被纳入调查范围。
同时，梳理2020年以来对澳出口数据，包括数量、金额、客户类型及终端项目用途，并特别注意是否存在经第三国转口的情形——即便通过自贸协定国家中转，若不符合原产地规则，仍可能被计入涉案进口量。
其次，主动参与澳大利亚生产力委员会（Productivity Commission）组织的调查程序。作为利害关系方，出口商有权提交书面意见、参加听证会，并就进口增长、损害因果关系等核心问题进行抗辩。考虑到单个企业资源有限，建议通过行业协会（如中国钢铁工业协会、机电商会）联合行动，既能降低应诉成本，也能增强整体话语权。在材料准备方面，除常规的出口数据外，还可重点说明：中国产品的价格优势源于完整的产业链和高效生产体系，属于公平贸易下的正常市场竞争；同时，可收集澳大利亚下游用户的反馈，例如大型工程承包商对进口钢结构在工期保障、技术规格和成本控制方面的依赖，以证明加征保障措施将对本地基建项目造成实质性负面影响。
此外，积极协调政府与行业层面的支持力量。作为涉案产业的重要参与者，可向地方商务主管部门或国资委报备案件情况，推动通过官方渠道表达关切。商务部贸易救济调查局通常会在重大案件启动后组织行业协调会，企业应主动参与，共享信息、分摊法律服务费用，并统一对外立场。若后续澳大利亚在调查程序中存在违反WTO《保障措施协定》的情形（如未充分排除非进口因素对产业的影响、未给予充分答辩机会等），中方亦可在WTO保障措施委员会提出交涉，为潜在的争端解决奠定基础。
最后，企业需同步制定内部风险应对预案。可模拟不同税率情景（如附加关税20%–30%）对利润和订单的影响，提前规划替代方案，例如探索与澳大利亚本地企业合作进行简单组装以满足原产地要求，或转向新西兰等未被纳入调查的市场。同时，务必加强出口产品的原产地管理，确保加工流程记录完整、可追溯，避免因原产地认定问题被误判为规避行为。
