《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》中的保交楼规则解读（下）：续建融资与实务应对
前言
《<全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要>中的保交楼规则解读（上）：购房人保护的分层体系》梳理了《纪要》购房人保护的分层体系：房屋无法交付时，消费购房人的价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权和抵押权。但清偿兜底只是次优解，保交楼的根本路径是项目续建、实际交房。本篇解读实现这一目标的核心制度——续建融资，重点回答新资金如何引入、新旧债权人利益如何平衡、存量与增量价值如何切割三个问题。
01续建融资：保交楼的资金底层制度
如果说购房人保护规则解决的是"不能交房时如何兜底"的问题，那么续建融资规则解决的就是"怎样才能把房子建成交付"的问题。没有资金注入，烂尾项目无法复工，保交楼就无从谈起。《纪要》在续建融资方面的制度设计，是其最具创新性和实操价值的部分。
续建启动的程序突破
传破产程序中，项目续建方案需要经过债权人会议表决通过，而第一次债权人会议的召开往往需要较长时间（债权申报、审查、会议召集等），导致烂尾项目在破产受理后长期处于停工状态，资产持续贬值，购房人损失不断扩大。
《纪要》对此作出程序突破：第一次债权人会议召开之前，管理人即可申请人民法院批准续建方案，不需要等待债权人会议表决通过，后续在第一次债权人会议上通报即可。这一安排的法律依据是《企业破产法》第二十六条——在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续债务人营业的，应当经人民法院许可。续建属于债务人继续营业的范畴，经法院许可即可启动，抓住复工的时间窗口。
同时，《纪要》要求管理人在进场后立即开展现场勘查、封存施工资料，固定破产受理时点的已完工程量和原有工程款金额，将原有债权与续建新增债权严格切割，避免新旧债务混同。这一基础工作对于后续的价值分割和债权清偿至关重要。
针对实践中常见的原施工单位拒不配合复工的问题，《纪要》规定：原施工单位同意复工的，续建新增工程款属于共益债务，随时清偿；原施工单位拒绝复工、拒不移交图纸资料和施工现场的，人民法院可依管理人申请强制移交，并可对责任人处以罚款、拘留；拒不移交造成损失的，还应承担赔偿责任。这一规定有效解决了施工方"卡资料、卡现场"阻碍复工的实务难题。
续建融资债权的分层清偿
续建融资是指管理人为烂尾项目复工建设而引入的新资金。《纪要》对续建融资债权的清偿采取分层设计：
第一，基础规则。续建融资方案嵌入续建方案，经债权人会议表决通过或经人民法院许可即可实施。续建融资债权一般按共益债务处理，依据《企业破产法》第四十二条第四项和第四十三条，由债务人财产随时清偿。资金必须专款专用，只能用于项目续建，不得挪作他用。
第二，抵押物增值区分。项目原有在建工程抵押，抵押权人的优先受偿范围仅限于破产受理时已完工部分的价值；续建投入产生的新增增值部分，与原有抵押物价值切割分离。新增增值部分的清偿顺序为：续建工程款优先于续建融资债权。
第三，协商超级优先。经建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可以优先于破产受理前的旧工程款、旧抵押债权受偿。这是《纪要》为吸引新投资人而设计的市场化谈判工具——原有担保权人自愿让渡顺位，换取项目盘活、减少自身损失。
第四，政府主导复工融资的例外。对于破产受理前按照属地政府保交楼要求提供的复工借款，资金确实用于项目续建的，可以比照共益债务处理。这一规定对历史保交楼专项借款予以程序认可，解决了政府前期投入的受偿地位问题。
存量与增量的价值切割
存量与增量的价值切割，是续建融资制度的核心技术设计。其基本原理是：将烂尾项目的资产价值分为两部分——破产受理时已完工部分的存量价值，和续建投入后新增的增量价值。存量价值供破产受理前的旧债权（旧工程款、旧抵押债权等）受偿，增量价值则优先用于清偿续建工程款和续建融资债权。
这一设计的意义在于：新资金投入后产生的增值不与旧抵押物混同，旧抵押权人不能"搭便车"分享新增价值，从而保障续建投资方的合理回报。同时，旧抵押权人的优先受偿范围被限定在存量价值内，其既有担保利益不因续建而受损（存量价值不因续建而减少），降低了旧债权人对续建的阻力。
下图展示了续建融资中存量与增量的价值切割及分层优先机制：
协商超级优先的合法性边界
协商超级优先是《纪要》续建融资制度中最具争议也最需要厘清边界的规则。需要明确的是，这一规则并非法院强制剥夺旧担保权人的顺位利益，而是通过权利人自愿让渡顺位来实现。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号，2020年修正）第二条规定：破产申请受理后，管理人为债务人继续营业而借款，提供借款的债权人主张参照《企业破产法》第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持；但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。这意味着，在法定规则下，续建借款只能优先于普通债权，不能优先于此前已设立的担保债权。
《纪要》的协商超级优先规则，正是在这一法定边界内设计的：续建融资债权要获得优先于旧担保债权的地位，必须取得旧建设工程价款优先权人和旧抵押权人的协商同意。这本质上是旧担保权人对自身顺位利益的自愿处分——旧担保权人权衡"项目烂尾时担保物大幅贬值、受偿率极低"与"让渡部分顺位换取项目盘活、担保物价值提升"后，自愿作出的商业决策。法院不主动干预，也不强制剥夺任何一方的法定权利。
这一合法性边界至关重要：如果没有旧优先权人的协商一致，续建融资债权只能按共益债务优先于普通债权清偿，不能主张超级优先。实务中，续建融资方在投资前必须确保与旧优先权人达成书面的顺位让渡协议，否则其超级优先主张将无法获得法院支持。
02两大制度的联动与利益平衡
购房人保护与续建融资并非相互独立的两套规则，而是紧密联动、相互支撑的制度组合。
从目标层面看，两者统一于保交楼的最终目标。续建融资是手段，购房人交房是目的。通过续建把房子建好交付，购房人就不需要进入债权清偿顺位，这是最优路径。只有在项目不具备续建价值时，才退而求其次，通过消费购房人价款返还请求权的超级优先顺位保障其金钱利益。
从利益平衡层面看，引入续建资金会消耗项目资产，原有抵押权人、工程款债权人的利益会受到影响。《纪要》通过价值分割机制，将新增投入产生的收益留给续建债权，不侵蚀原有担保物的存量价值，从而降低原有债权人的阻力。同时，消费购房人的超级优先权虽然突破了担保物权优先原则，但其适用范围被严格限定在自住消费领域，且将按揭贷款纳入保护是为了解决购房人"房钱两空"的生存困境，具有正当性基础。
从路径选择层面看，房企破产案件中的保交楼存在两条路径：路径A（优先路径）为批准续建方案、引入续建融资、复工建成、向符合条件的消费购房人交房办证；路径B（备选路径）为项目不具备续建价值、宣告破产、房屋无法交付、消费购房人已付房款及按揭贷款第一顺位清偿。管理人应在案件受理后尽快评估项目的续建可行性，优先选择路径A，只有在路径A不可行时才转入路径B。
03配套法条对照
《纪要》的保交楼规则并非空中楼阁，其每一项制度安排都有现行法上的依据。下表将《纪要》的核心规则与现行法律法规、司法解释进行对照，以明确其法律基础和制度定位：
04分主体风险与实务应对
《纪要》的保交楼规则对不同主体产生不同影响，各主体应根据自身角色定位，识别风险并采取相应的应对策略。
消费购房人
消费购房人是《纪要》的核心保护对象，但保护并非自动实现，需要购房人主动主张权利。实务要点包括：第一，妥善保留书面购房合同、付款凭证（包括首付款发票、银行转账记录、按揭贷款合同等）、网签备案证明和预告登记证明，这些是认定消费购房人身份和付款情况的关键证据；第二，在房企进入破产程序后，务必在债权申报期限内向管理人申报债权，并明确主张消费购房人身份及第一顺位价款返还请求权（含按揭贷款部分）；第三，在房屋具备交付条件时，主张继续履行合同、交付房屋并办理产权证；第四，关注项目续建进展，积极配合管理人的续建方案，因为项目复工建成是保障自身权益的最优路径。
非消费购房人
商铺、写字楼等商业用房购房人及投资性购房人面临较大风险。其权利不享有超级优先权，只能作为普通债权或按担保规则处理，清偿率通常较低。实务中应尽早申报债权，并核查是否存在合法有效的抵押担保；对于以房抵债权利人，应重点核查基础债权是否具有优先性（如建设工程价款优先权）、抵债价格是否公允，以争取更优的受偿地位。
施工企业（承包人）
施工企业在房企破产中具有双重身份：既是存量工程款的优先权人，又是续建新增工程款的潜在债权人。实务要点包括：第一，及时主张建设工程价款优先受偿权，注意行使期限（自发包人应当给付建设工程价款之日起十八个月）；第二，评估配合复工的利弊——同意复工的，续建新增工程款构成共益债务随时清偿，且可通过协商获得超级优先地位；拒绝复工的，可能面临强制移交资料、罚款拘留及赔偿责任；第三，配合管理人固定破产受理时点的已完工程量，确保存量工程款金额准确认定。
抵押权人（金融机构）
抵押权人是《纪要》规则中利益受影响最大的主体之一。其优先受偿范围被切割至存量价值，续建增值部分被切分给续建债权。实务要点包括：第一，积极参与续建方案的讨论和表决，评估项目续建可行性；第二，审慎决策是否接受顺位让渡——如果项目彻底烂尾，抵押物价值将大幅贬损，受偿率可能更低，协商让渡顺位换取项目盘活往往是更优选择；第三，在协商超级优先时，确保续建融资资金专款专用，并设定资金监管机制，防止资金被挪用。
续建融资方
续建融资方是《纪要》制度设计的激励对象，但投资风险仍然存在。实务要点包括：第一，要获得超级优先地位，必须与旧建设工程价款优先权人和旧抵押权人达成书面的顺位让渡协议，否则只能优先于普通债权；第二，要求资金专款专用，接受管理人监管，确保资金全部用于项目续建；第三，在投资前进行充分的尽职调查，包括项目存量价值评估、续建成本测算、旧债权金额核查等，确保投资回报具有可行性；第四，关注续建方案的法院批准程序，确保融资方案的合法性。
05制度评价与局限
《纪要》的保交楼规则在制度设计上具有显著的进步意义。在购房人保护方面，它固化了商品房消费者的物权期待权，并在房屋无法交付时创设了购房款债权（含按揭贷款）第一顺位清偿规则，大幅强化了自住购房人的保护力度，同时严格限缩适用范围，防止制度滥用。在续建融资方面，它打通了烂尾项目复工的程序障碍，通过存量与增量的价值切割、共益债务通道和协商顺位调整机制，解决了破产烂尾项目"没钱复工"的核心痛点，为市场化资金进入破产重整项目提供了制度激励。
但《纪要》的规则也存在一定的局限。首先，作为座谈会纪要，其效力位阶低于法律和司法解释，不能突破《企业破产法》的法定框架。消费购房人的超级优先权和续建融资的协商超级优先，均有严格的适用前提，并非无条件优先。其次，协商超级优先规则的实操效果取决于旧优先权人的商业判断，如果旧优先权人拒绝让渡顺位，续建融资方只能获得共益债务地位，吸引力可能不足。再次，存量与增量的价值切割在实操中存在技术难题——如何准确界定破产受理时点的已完工程量和价值，如何区分存量价值与增量价值，需要专业的工程造价评估，可能引发争议。最后，《纪要》对消费购房人的认定标准（如"自住消费"的界定、改善性需求的范围）仍需在个案中进一步细化，可能出现裁判尺度不一的问题。
结语
《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》中的保交楼规则，是最高人民法院在房地产行业深度调整背景下，对房企破产案件裁判规则的系统性整合与创新。其以"交付优先、清偿兜底"为核心逻辑，通过消费购房人超级优先权和续建融资价值切割机制，构建了"权利保护+资金保障"的双轮驱动制度，为烂尾项目的盘活和购房人权益的保护提供了可操作的法律框架。
对于法律实务工作者而言，理解《纪要》的关键不在于记住具体的条文，而在于把握其制度逻辑：保交楼不是简单的债权排序问题，而是一个涉及项目盘活、利益平衡和多方博弈的系统工程。只有将购房人保护与续建融资统筹考虑，才能在房企破产案件中实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。
需要特别提醒的是，本文的分析基于《纪要》文本及现行法律法规，不构成具体案件的法律意见。个案处理仍需结合项目抵押状况、合同履行情况、付款凭证、不动产登记等全部证据综合判断。建议相关主体在遇到具体问题时，咨询专业破产律师的意见。
参考文献与法条索引
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